La compétitivité européenne: compétition, coopération, solidarité

La compétitivité est une obsession. Elle informe l’ensemble des activités humaines pour mieux les évaluer et les comparer. Cette globalité rend malaisée une définition univoque et unanime du concept de compétitivité. Employé à tout escient, il possède autant de significations qu’il existe de domaines et de sujets auxquels il est appliqué. Dans cette contribution, Frédéric Allemand discerne une évolution du concept, du contexte de son emploi et de son sens. Contre l'idée qu'il signerait le dépassement de l'État, l'auteur y voit l'expression d'une volonté, celle consistant à revitaliser l’action économique et sociale de la puissance publique dans un environnement mondialisé et interdépendant. Les politiques conduites au nom de la compétitivité conduiraient in fine à ce que le concept sorte de son rôle proprement indicatif d'une mutation en cours pour caractériser l'émergence d'une approche nouvelle du rapport entre l'État, le marché et la société: l'établissement d'un ordre de compétitivité.

L’exigence d’un engagement total

La compétitivité est une obsession¹. Elle informe l’ensemble des activités humaines pour mieux les évaluer et les comparer: les États, les administrations publiques, les territoires, les entreprises, les individus, les secteurs industriels, les activités de R&D, les marchés du travail, des produits, des services et des capitaux, les systèmes d’éducation et de santé, l’environnement institutionnel,... L’organisation et la gestion des activités économiques et sociales en sont pénétrées, la compétitivité se décline alors au niveau individuel sous la forme d’une injonction générale de performance². En cela, la compétitivité est, à l’image de l’indice construit par le Forum économique mondial, globale³ ou intégrée⁴.

Cette globalité rend malaisée une définition univoque et unanime du concept de compétitivité⁵. Employé à tout escient⁶, il possède autant de significations qu’il existe de domaines et de sujets auxquels il est appliqué⁷. Néologisme construit à partir du latin compĕto qui signifie «chercher à obtenir, essayer d’atteindre»⁸, le concept est répertorié pour la première fois en 1829 en anglais sous sa forme adjectivale, compétitive⁹ et en français en 1907 dans Le Nouveau Larousse Illustré, pour signifier «relative à une compétition.» Il entre dans le vocabulaire économique à compter des années 1950. Il exprime «le fait de pouvoir soutenir la concurrence»¹⁰. La compétitivité est relative. Elle exprime la mise en rapport de performances individuelles avec celles d’autres compétiteurs, avec pour objectif principal l’acquisition ou la préservation d’une position¹¹. Elle se construit par référence à l’extérieur¹². Elle comporte en elle une violence dans le rapport à l’autre et dans l’issue de la compétition. L’incapacité à être compétitif place l’opérateur économique, entreprise ou salarié, «out of business», selon l’expression de Paul Krugman¹³.

Appréciée à l’échelle d’un territoire ou d’un État, la compétitivité s’envisage comme une métaphore du rang politique, du statut ou de la puissance¹⁴. Elle participe d’une lecture darwinienne de l’économie: la compétition permet une sélection «naturelle» parmi les agents où les meilleurs gagnent et les perdants sont éliminés ou réduits¹⁵. Toute perte de compétitivité s’interprète comme une menace pour la sécurité nationale et justifie la mobilisation de l’ensemble des leviers de l’État pour y faire face.

«In a somewhat paradoxical fashion, international competitiveness has been constituted both as a (if not the) central objective in relation to which more or less all state policies should be considered, and as a (if not the) central means to the resolution of more or less all other problems that the state is confronted with.»¹⁶

Exigence vitale, la compétitivité oblige à un engagement total de ces sujets, dont la visée ne peut être que le développement d’une économie la plus dynamique au monde¹⁷.

La revitalisation de l’action économique et sociale de la puissance publique

L’adaptation des États, des territoires, des entreprises au nom de la compétitivité ne doit pas conduire à inverser les termes du débat. La compétitivité éclaire, organise, oriente un changement dont les raisons profondes sont à découvrir dans les transformations de l’environnement économique et géopolitique mondial, les innovations technologiques, les attentes sociétales changeantes à l’œuvre depuis le milieu des années 1960.

Une réaction aux mutations de l’environnement

Il est significatif que les débats sur la compétitivité s’accentuent aux États-Unis à compter de 1983-84. La sévère récession que le pays a traversée les trois années précédentes – marquées par une forte hausse du chômage et l’affaiblissement de piliers alors stratégiques de l’économie, la sidérurgie, le secteur automobile, l’industrie du textile,… est analysée comme une crise de compétitivité internationale¹⁸. En 1985, le vice-secrétaire d’État au commerce Clarence J. Brown souligne que, dans ce contexte, «The United States’ competitive position in world trade will dominate the national agenda for the rest of this century.»¹⁹ Côté européen, la première étude d’ensemble, publiée par la Commission européenne, sur la capacité concurrentielle de la Communauté européenne se développe en considération de trois points de rupture: la libéralisation des échanges à la suite du Kennedy round (1964-1967), la mobilité des entreprises, en particulier nord-américaines, et le développement de l’informatique.²⁰ C’est à partir d’eux que la Communauté s’impose de penser la question de sa compétitivité, sous peine d’un écart irréductible de puissance et de niveau de vie entre les Européens et les Américains.

Au tournant des années 1980, le chômage de masse, la faiblesse de l’investissement productif, le niveau élevé du taux d’inflation témoignent d’une crise structurelle majeure. Sa résolution passe par la mise en œuvre d’une stratégie économique associant la Communauté et les États membres en vue de «combattre le chômage et […] restaurer la croissance économique dans la stabilité monétaire et en assurant la compétitivité de leurs économies.»²¹ Vingt ans plus tard, la reconfiguration des échanges avec l’émergence des BRICs sur la scène mondiale, la révolution des NTIC, la persistance d’un chômage structurel constituent autant de défis qui justifient, pour l’Union, de se fixer un nouvel objectif stratégique centré sur la compétitivité²².

Réaction au changement de l’environnement, la compétitivité constitue aussi une réponse aux inquiétudes concernant le rôle de l’État dans les champs économiques et sociaux. D’aucuns ont résumé,

«With international economic links more extensive now than ever before, making it difficult for individual countries to achieve their economic and social objectives in isolation, it is perfectly rational to wonder […] whether the nation state has reached the end of its useful existence.»²³

Plus spécifiquement, c’est le modèle de l’État-providence tel que développé à partir des années 1950 qui paraît en crise²⁴ et qui doit être repensé²⁵. Les leviers traditionnels d’action des États sur le fonctionnement des marchés voient leur influence contestée ou contredite par la libéralisation des échanges et des espaces²⁶.

«During the Keynesian welfare capitalism the state was able to regulate, redistribute, and control economic activities on its soil and to own certain strategic industries. The growing economic openness and the third industrial revolution, more specifically the internationalisation of production, the advance in technologies and the growth of global financial markets have limited the autonomous policy making capacity of the state.»²⁷

Les États sont sous contrainte économique²⁸. Ce phénomène est accentué en Europe sous l’effet de l’intégration européenne. Ainsi que le rappelle le Conseil d’État français dans son rapport public 2015 consacré à L’action économique des personnes publiques, l’interdépendance née entre les États membres du fait de l’intégration européenne conduit et se traduit par le transfert de l’essentiel des leviers macroéconomiques à l’Union européenne²⁹. Dans ce contexte, "que devient l’État?", s’interroge Patrick Le Galès, dans la mesure où il a perdu «l’exercice de l’autorité politique et [est] incapable de contrôler efficacement un nombre important de phénomènes transnationaux.»³⁰ La Grèce, privée des possibilités de se refinancer sur les marchés par ceux-ci, est exemplaire à cet égard. La question dépasse les seules préoccupations économiques et sociales pour intéresser la vitalité même de la démocratie.

«If it [the government] fails to live up to this challenge [of competitiveness], it leaves its nation’s economic prospects to be determined by market forces alone, which will result in the neglect of many significant aspects of the country’s long term economic development.»³¹

L’autre nom du pouvoir de la puissance publique

Partant, la compétitivité est un autre nom du pouvoir de la puissance publique face aux forces du marché³². La compétitivité forme l’argument principal d’une revitalisation face à la mondialisation³³ ou, pour le dire autrement, d’une re-justification de l’action économique et sociale de l’État à un moment où celui-ci a pu paraître dépassé et dissous au sein d’un espace mondialisé³⁴. Elle permet de repenser et de redéfinir les leviers d’action de l’État³⁵ en vue de garantir sa qualité de garant principal du bien-être de la population. Elle marque le «réencastrement» de l’économie dans l’État, pour reprendre l’expression de Karl Polanyi³⁶. La situation du secteur bancaire européen est significative de cette évolution. En réaction à la crise des années 2008-2009, les États ont réinvesti ce domaine en intervenant au soutien des établissements fragilisés et en réorganisant en profondeur la régulation et la surveillance de ce secteur au niveau européen. Dans le cas exceptionnel de la Grèce, plus qu’une transformation d’un État, l’on assiste à l’édification d’un État qui réponde aux standards institutionnels et économiques des États dits "développés".

En même temps, la restauration du rôle économique et social de l’État ne signifie pas que les fonctions exercées aujourd’hui puissent être les mêmes que celles exercées au XIXè siècle, en particulier dans le cas européen³⁷. Plus exactement, l’intégration européenne fournit la possibilité d’une préservation de l’État par une redistribution des leviers d’action aux échelons les plus appropriés. C’est même là «l’objectif et la raison d’être d’une construction européenne», indique la première étude d’ensemble de la Commission sur la capacité concurrentielle de la Communauté (rapport Uri)³⁸. Cette perspective rejoint l’interprétation qu’Alan S. Milward fait des motivations européennes des États dans son ouvrage majeur, The European Rescue of the Nation-State:

«the European nation-state rescued itself from collapse, created a new political consensus as the basis of its legitimacy and through changes in its responses to its citizens which meant a sweeping extension of its functions and ambitions, reasserted itself as a fundamental unit of political organization.»³⁹

Ce sauvetage de l’État par l’intégration européenne se réalise au travers d’un double mouvement. Les leviers d’action sont redistribués entre les échelons européen et national: au nom de la recherche d’efficacité⁴⁰, les politiques macroéconomiques passent sous l’emprise européenne, tandis que l’échelon national investit les politiques microéconomiques (structurelles)⁴¹. Dans ce cadre, chaque État est appelé à développer les politiques les plus appropriées à son contexte économique, social, historique. Les performances étatiques sont mesurées, comparées, les échanges de bonnes pratiques favorisés⁴². En même temps, les interdépendances étroites et croissantes entre les politiques conduites au niveau national d’une part et entre celles-ci et celles mises en œuvre par l’Union exigent d’établir une collaboration étroite. La politique économique de l’Union se fonde sur la coordination des politiques économiques nationales et des politiques adoptées par l’Union, dont la réalisation du marché intérieur⁴³. Cette mise en cohérence des politique micro- et macroéconomiques constitue l’un des chantiers principaux de la nouvelle gouvernance économique: l’amélioration du fonctionnement de l’Union économique et monétaire (UEM) participe de l’émergence d’un policy mix plus efficient entre politiques macroéconomiques⁴⁴, autant qu’elle entend contribuer à l’amélioration de la compétitivité européenne⁴⁵.

La mise en cohérence des objectifs économiques et sociaux nationaux et européens

«Competition or co-operation is directed toward the same social end» a-t-il été relevé à propos des relations interpersonnelles ou intergroupes.⁴⁶ La réorganisation des leviers d’action des États dans le cadre de l’Union ne dit rien, per se, de l’orientation des politiques arrêtées.

Un concept au service de la croissance et de l’emploi

Se fondant sur les articles préliminaires des traités CE, CECA et CEEA, Pierre-Henri Teitgen a relevé que «l’objectif final de nos traités, c’est donc l’expansion économique, le développement du niveau de vie dans l’ensemble de la Communauté et des relations plus étroites entre les Etats qu’elle réunit, le marché commun n’étant dès l’abord présenté que comme le moyen de parvenir à cet objectif.»⁴⁷ Dans son premier rapport annuel sur la cohésion économique et sociale, la Commission précise la spécificité du modèle social et économique européen:

«L’organisation de la société dans les pays européens reflète les valeurs de l’économie sociale de marché. Celle-ci cherche à concilier un système d’organisation économique basé sur les forces du marché, la liberté d’échanger et d’entreprendre avec un engagement exprimant les valeurs de solidarité interne et de soutien mutuel qui garantisse à tous les membres de la société l’accès aux services d’intérêt général et de protection.»⁴⁸

Ces éléments, que l’on retrouve à l’article 3 TUE, fournissent le sens et un sens (direction) pour la compétitivité dans l’Union. La capacité concurrentielle d’un pays ne se résume pas à l’équilibre de sa balance des paiements, voire à l’importance de sa position excédentaire; elle s’identifie encore moins avec le désir de tenir les salaires le plus bas possible. «Être authentiquement concurrentiel, c’est au contraire se mettre en mesure de payer les salaires les plus hauts», précise le rapport Uri⁴⁹. Quarante plus tard, l’approche de la Commission demeure inchangée, à suivre Jean-Claude Juncker lors de son discours d’ouverture de la session plénière du Parlement européen en 2014. «On confond souvent compétitivité avec démontage social unilatéral, rappelle le candidat à la présidence de la Commission. Mais ce n’est pas par ce dernier que l’on parvient à la compétitivité.»⁵⁰ De fait, depuis le Conseil européen de Copenhague de 1982, la compétitivité poursuit un même diptyque : croissance durable riche en emplois⁵¹. Le Pacte pour l’euro plus adopté le 25 mars 2011 par les chefs d’Etat ou de gouvernement des Etats membres de la zone euro et six autres Etats conserve ce lien:

«La compétitivité est essentielle pour aider l’UE à connaître une croissance plus rapide et plus durable à moyen et long terme, pour assurer aux citoyens des niveaux de revenus plus élevés et pour préserver nos modèles sociaux.»⁵²

L’irréductibilité des dimensions économiques et sociales

Cette double préoccupation économique et sociale de la compétitivité nourrit un important débat doctrinal, toutes disciplines confondues. Sans chercher à rapporter l'ensemble des positions en présence, relevons seulement la critique concernant le décalage entre les objectifs et les politiques mises en œuvre. L’on assisterait à une transformation de l’État-providence national keynésien de l’après-guerre vers un État schumpeterien centré sur la politique de l’offre, de la concurrence et de l’innovation. L’effet principal en serait une diminution des dépenses sociales et la mobilisation de son autorité pour maintenir l’ordre, contrer les groupes d’intérêt opposés au capitalisme, mettre le plus de gens possible au travail et ce, quelles que puissent être leurs conditions d’emploi. In fine, l’action de l’État confirmerait et renforcerait la légitimité du fonctionnement naturel du marché⁵³. Le politiste Jonah Levy observe, parmi d’autres, que les États n’ont plus l’ambition de diriger l’économie et les marchés mais de construire les marchés (market making states). De Welfare state, l’Etat deviendrait ainsi un Competition state⁵⁴: il utilise les mécanismes au sein des structures de marché pour améliorer ses performances économiques⁵⁵.

Cependant, la modification des rapports entre l’État et le marché ne marquerait pas un retour vers la «naïveté naturaliste» des libéraux classiques et des chimères de la «main invisible». «Les défenseurs de ce nouveau tournant, souligne Nicolas Thirion, réfutent la maxime «laissez-faire, laissez-passer» [et] considèrent que ce n’est pas l’abstention de l’État qui garantira au mieux la logique de marché, mais, au contraire, son intervention, toutes les fois que cela sera nécessaire pour établir, rétablir, stimuler, intensifier la concurrence sur les marchés, quitte aussi à prévoir sur ces derniers des mécanismes de sauvegarde des équilibres jugés essentiels pour la société. Dans un tel contexte, économie de marché et État ne sont pas antinomiques, loin de là. «L’État doit gouverner pour le marché.»⁵⁶ De même, Nicolas Jabko, tout en reconnaissant que l’Europe s’est construite par le marché, met en évidence le statu ambigu du marché dans la construction européenne récente.

«L’unification européenne ne se déroule pas selon un scénario fixé à l’avance de libéralisation tous azimuts – pas plus qu’elle n’est naturellement appelée à servir de rempart contre la mondialisation des marchés. Construction multinationale et multipartite, l’Union ne pourrait pas se permettre d’affirmer des orientations politiques aussi tranchées.»⁵⁷

Le marché est à comprendre tout à la fois comme un outil de libéralisation, un outil de gestion des menaces extérieures et un mode d’organisation nouveau d’un ordre socio-économique partagé⁵⁸.

La place occupée par le marché aux fins de réalisation de l’objectif de compétitivité interroge les modalités de déploiement des politiques sociales et de la préservation de l’héritage du Welfare State. D’aucuns ont souligné le processus de «déprotection sociale» à l’œuvre depuis le début des années 1980⁵⁹. L’Europe sociale n’aura pas lieu, est-il dénoncé⁶⁰. La question sociale se révèle plus complexe qu’il n’y paraît; elle se pose en des termes nouveaux par rapport à la période des «Trentes Glorieuses»⁶¹. L’État-providence n’est pas démantelé, mais fait face à une révision substantielle de ses principes structurels⁶².

Dans le contexte de l’Union, la politique sociale demeure, pour l’essentiel, une compétence nationale⁶³. Il en est de même de la politique de l’emploi et la protection sociale⁶⁴. Leur évolution respective se réalise, à titre principal, dans l’espace national, favorisant, ce faisant, une compétition entre les différents modèles sociaux. Un modèle généralisé n’a pas émergé de cette évolution⁶⁵. Si certains développements ont pointé vers une convergence des régimes de protection sociale, il est observé que des chemins de dépendance et d’autres spécificités locales ont enfermé les systèmes nationaux dans leurs idiosyncrasies⁶⁶. Tout au plus, des modèles hybrides émergent-ils, notamment dans le marché du travail.

«Dans le domaine des politiques du marché du travail, les règles jusqu’ici orientées vers le maintien des revenus et du statut dans l’emploi ont bifurqué vers un objectif tout autre, celui de la mise au travail par l’activation et l’institutionnalisation de normes plus favorables à l’emploi.»⁶⁷

C’est le passage du Welfare State au Workfare state, c’est-à-dire le durcissement idéologique de la société du travail⁶⁸. Le travail devient un élément d’adaptation du marché («dérivation adaptative du marché») et ne possède plus les vertus intégratrices qui lui sont classiquement prêtées.

L’intégration économique et monétaire engagée à compter de 1994 renouvelle le débat sur l’adaptation du Welfare State⁶⁹. En supprimant les variations de change et en accroissant la liberté de circulation de capitaux, l’UEM reporte la charge de l’adaptation des systèmes économiques à un environnement ouvert concurrentiel sur les facteurs les moins mobiles: le facteur travail et l’efficacité de l’État. Il est espéré que la concurrence entraîne un abaissement des coûts, une amélioration de l’offre de service et un surcroît d’innovation. La croissance dans les secteurs d’activités exposés à la concurrence doit provoquer la création de nouvelles générations d’emplois. Par effet de diffusion, l’ensemble de l’économie doit en bénéficier, y compris les secteurs protégés. Quant aux destructions d’emploi, une flexibilité renforcée du marché du travail est supposée favoriser l’embauche ou la reconversion dans les secteurs ayant su saisir les opportunités liées à l’ouverture à la concurrence européenne et/ou internationale. Le soutien aux investissements productifs et la flexibilisation du marché du travail doivent contribuer à lever les obstacles à la création de postes⁷⁰.

Cette approche générale fondée sur l’offre n’est pas sans risque au niveau individuel. Le processus de destruction créative schumpeterien peut révéler d’une part, une inadéquation partielle entre les qualifications des personnels subissant la concurrence internationale et les nouvelles opportunités liées à l’ouverture internationale de l’économie; et d’autre part, une redistribution inégale des créations d’emplois entre territoires, sous la forme d’une polarisation des ressources et des richesses. Par ailleurs, le financement du fonctionnement de l’État et des services publics est soumis à la contrainte de la liberté du facteur capital. Le poids de la fiscalité n’est pas la condition exclusive des choix d’investissement, mais elle constitue un paramètre important. Le souci de ne pas grever le potentiel de création des entreprises par une captation trop importante de leurs bénéfices pour financer les dispositifs assurantiels emporte un transfert de la fiscalité du capital vers le travail. Quant à l’offre de service de couverture des risques assurée par l’État-providence, les contraintes budgétaires amènent à les reconsidérer, à l’image de la redistribution géographique des services publics locaux, de la faveur donnée aux régimes de retraite à deux piliers (cotisation / capitalisation) ou du durcissement des conditions d’indemnisation chômage.

Ces conséquences de l’intégration de l’UEM sur l’État-providence ne sont pas ignorées, pour être inscrites par les États membres et les institutions communautaires à l’agenda de l’Union au titre du modèle social européen. Ce concept est destiné à créer une contrepartie sociale au marché unique et à l’UEM⁷¹. Dans le premier discours d’orientation qu’il adresse au Parlement européen le 14 janvier 1985, Jacques Delors rappelle le sens du traité instituant la Communauté européenne: «la réalisation d’une intégration économique, sociale et monétaire.» L’unification de l’espace économique doit aller de pair avec l’unification de l’espace social⁷². Lorsque le Parlement européen se prononce en 1987 sur les priorités d’une stratégie européenne de croissance, il met en rapport la politique sociale avec les politiques macroéconomiques, la cohésion territoriale et l’environnement des entreprises. Il souligne en particulier le caractère indissociable de progrès de l’intégration économique et de progrès dans le domaine social, tendant vers la création d’un espace social⁷³. À défaut, «qu’adviendra-t-il si nous n’avons pas ce minimum d’harmonisation des règles sociales? interroge Jacques Delors. Des pays membres, des entreprises qui tentent de prendre un avantage sur leurs concurrents au prix de ce qu’il faut bien appeler un recul social.»⁷⁴

Plusieurs leviers sont actionnés par l’Union pour réduire les phénomènes de dumping social. Il s’agit déjà de contribuer à la stabilité économique et au renforcement des investissements productifs, quitte à ce que l’Union y assume une part de responsabilité. Le plan d’investissement Juncker constitue le dernier exemple en date. Les mécanismes de formation professionnelle sont renforcés et valorisés, notamment à compter du milieu des années 1990. La formation professionnelle est considérée comme un «instrument capital pour réagir à l’accélération des mutations économiques et sociales et promouvoir l’emploi, la cohésion sociale et la compétitivité.»⁷⁵ De fait, une série d’initiatives sont promues en faveur d’une adaptation des compétences aux besoins des secteurs jugés porteurs pour l’avenir, tels que les NTIC, la biotechnologie, etc.⁷⁶ Ces initiatives se complètent d’un effort réglementaire d’harmonisation des règles sociales, en coopération étroite avec les partenaires sociaux européens. Dans un environnement social éclaté et hétérogène, l’association des partenaires au sein du dialogue social européen, relancé à la suite du dialogue de Val Duchesse de mars 1985, contribue à respecter la démocratie sociale et à intégrer les particularismes locaux⁷⁷. Quant à l’UEM, son établissement emporte le renforcement de la cohésion économique et sociale, à travers l’adjonction au traité de Maastricht d’un protocole sur la cohésion en complément des dispositions sur l’UEM.

L’expression d’un ordre de compétitivité

Telle qu’elle se comprend dans l’Union, la compétitivité opère une revitalisation de l’utilité de l’action locale tout en conservant la pertinence d’une action globale, stratégique au niveau européen. Ce faisant, elle informe et justifie la distribution de compétences entre l’Union et les États. La compétitivité ne marque pas un retrait de l’État au bénéfice de l’Union, mais une redéfinition des leviers à la disposition de la puissance publique nationale aux fins d’une action plus efficiente sur le fonctionnement des marchés.

De façon complémentaire, la compétitivité ne se réduit pas à une mise en compétition entre les territoires. Elle fonde aussi l’établissement de nouveaux modes de collaboration entre les niveaux local et européen, dès lors que la compétitivité constitue un argument intégrateur, dont la réalisation mobilise l’ensemble des actions publiques et privées. Enfin, la compétitivité forme un moyen et non une fin en soi. Elle est au service d’une croissance durable, du bien-être des peuples européens. Sa réalisation n’est admise qu’en tant qu’elle conserve un niveau de solidarité, de cohésion suffisant entre les membres. L’on retrouve ici le triptyque à la source de l’Acte unique européen et décrit en ses termes par Jacques Delors dans ses Mémoires: «La compétition qui stimule, la coopération qui renforce, la solidarité qui unit»⁷⁸. Ce triptyque caractérise, à notre sens, un ordre de compétitivité.